JUIZADOS ESPECIAIS FEDERAIS
Sumário: 1. Histórico. 2. Uma Justiça Especial. 3. Sistema Recursal. 4. Habeas Corpus e mandado de segurança. 5. Conclusão.
Eustáquio Nunes Silveira(*)
Como se sabe, a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 98, inciso I, determinou a criação de juizados especiais, com a competência para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade e infrações penais de menor potencial ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumaríssimo, permitidos nas hipóteses previstas em lei, a transação e o julgamento de recursos por turmas de juízes de primeiro grau.
De início, a criação desses juizados só foi permitida no âmbito da justiça comum (dita ordinária) do Distrito Federal, dos Territórios e dos Estados-membros, vedada a sua instituição na Justiça Federal, bem como nas Justiças Especializadas (federal e estaduais). Isso porque o texto constitucional previa que “a União, no Distrito Federal e nos Territórios, e os Estados criarão: … “. Dessa forma, lei federal deveria criar os juizados no Distrito Federal e nos Territórios, cabendo aos Estados-membros a sua criação nas respectivas justiças, evidentemente por lei estadual.
No entanto, tão logo editada a Lei 9.099, de 1995, houve quem pretendesse instituir os juizados especiais no âmbito da Justiça Federal. O Conselho da Justiça Federal chegou a encaminhar aos Tribunais Regionais Federais proposta apresentada por um juiz federal com essa finalidade, imediatamente acatada por alguns membros do TRF-l a Região. Ponderei, então, que o texto constitucional não autorizava a União a criar esses órgãos judiciais especiais senão na Justiça (local) do Distrito Federal e dos Territórios, não obstante a boa-fé daqueles que desejavam implantar
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1 – Histórico
imediatamente a novidade de uma justiça mais rápida e simplificada no âmbito da Justiça Federal. A mesma argumentação utilizei quando participei de um painel promovido pelo Centro de Estudos Judiciários do CJF, juntamente com o professor Júlio Fabbrini Mirabete e o eminente ministro Fontes de Alencar, realizado no auditório do Superior Tribunal de Justiça. Por outro lado, passei a defender a tese de que, uma vez publicada a lei que dispôs sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, os institutos de direito material nela contidos – particularmente a suspensão condicional do processo – deveriam ser aplicados às causas criminais de competência da Justiça Federal, incluindo àqueles processos que se encontravam em grau de recurso, em face do princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica.
Posteriormente, por iniciativa do Dr. Gilmar Mendes, que, na época, era o Subchefe da Casa Civil da Presidência da República para assuntos jurídicos, foi encaminhado projeto ao Congresso Nacional que redundou na Emenda Constitucional 22/99, acrescentando um parágrafo único ao artigo 98 da Constituição e prevendo a edição de lei federal para dispor sobre a criação de juizados especiais no âmbito da Justiça Federal. Assim surgiu, em 12 de julho de 2001, agora por iniciativa do egrégio Superior Tribunal de Justiça, a Lei 10.259, com a vacacio legis de seis meses, tendo entrado, pois, em vigor, em 12 de janeiro de 2002, valendo ressaltar que, no mesmo prazo, ficou determinado que os Juizados Especiais Federais devessem ser instalados nas capitais dos Estados e no Distrito Federal (art. 19).
Ocorre que a Lei 10.259 não criou cargos de juízes nem de serventuários, muito menos destinou recursos orçamentários específicos para a instalação dos Juizados, o que levou o Tribunal Federal da Ia Região a improvisar de maneira, a meu ver, não condizente com o modelo traçado pelo legislador e com o espírito da lei, o que poderá redundar em alguns problemas inesperados.
Inicialmente, por proposição do então presidente do TRF-I a Região, Tourinho Neto, pretendia-se que todas as varas da Justiça Federal da 1 a Região processassem e julgassem as causas de competência dos Juizados Especiais, com aplicação de seu procedimento e de suas regras específicas. Felizmente, a proposta foi rejeitada pela maioria do Tribunal, que resolveu consultar, antes, os juízes federais acerca das soluções mais adequadas para cada uma das seções judiciárias, considerando a diversidade de suas situações. Dessa
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consulta, realizada pela ilustre Coordenadora Juíza Selene de Almeida, resultou a Resolução 3, de 06.02.02, que acabou por inovar com a criação de Juizados Especiais Cíveis “com serviço destacado” (situação em que o juízo onde instalado o Juizado não perde a competência anterior, cível e/ou criminal) e dos Juizados Especiais Adjuntos (em que o tribunal indica a vara onde funcionará o JEF) em capitais de Estados, onde a lei determinou que fossem instalados Juizados Especiais autônomos. Assim, o modelo encontrado não se apresenta adequado às finalidades dessa Justiça especial.
Segundo ensina Sidnei Beneti, os Juizados Especiais são, efetivamente, Juízos, iguais aos demais, na partilha da atividade jurisdicional. Constituem, segundo os termos da Constituição Federal, órgãos jurisdicionais integrantes do sistema judiciário nacional. Nesse regramento, podiam ser criados dentro do sistema antes existente ou em acréscimo a ele, quer dizer, como outra “Justiça” constitucionalmente prevista, ao lado da Justiça Comum – Federal e Estadual- Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar. A lei ordinária (9.099/95), porém, a inseriu no âmbito de cada aparelhamento estadual de Justiça e, agora (acrescento), no da Justiça Federal Comum (Lei 10.25912001). Entanto, ainda de acordo com o mencionado autor, não deixam, os Juizados Especiais, mesmo assim, de ser órgãos jurisdicionais de fundamento constitucional isolado, vale dizer, com previsão destacada na Constituição Federal – embora integrantes da Justiça Comum dos Estados e da União. Tanto que não podem ser suprimidos, ou alterados nos seus pontos característicos essenciais, por lei ordinária, seja federal ou estadual, constituindo, verdadeiramente, uma garantia constitucional do cidadão. I
Está a se ver, portanto, que os Juizados Especiais são órgãos jurisdicionais ou juízos autônomos, não podendo ser confundidos com ou misturados aos juízos comuns, estes com competências diversas do julgamento de causas cíveis de menor complexidade e de infrações penais de menor potencial ofensivo.
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2 – Uma Justiça Especial
Em reforço a tal afirmativa, note-se que, no tocante aos Juizados Especiais Criminais, o parágrafo único do art. 66 da Lei 9.099/95 – aplicável à Justiça Federal, por não conflitar com a Lei 10.259/2001 – determina que, não encontrado o acusado para ser citado, o juiz encaminhará as peças existentes ao Juízo comum para a adoção do procedimento previsto em lei, o mesmo devendo ocorrer quando a complexidade ou circunstâncias do caso não permitirem a formulação da denúncia (cfe. § 2° do art. 77 da mesma lei). Ora, se os juízos especial e comum se confundirem – como é o caso das varas criminais da Justiça Federal da 1 a Região, que, segundo a resolução do tribunal respectivo, sediarão os juizados especiais criminais, é dizer, continuarão a ter competência para processar e julgar os crimes “federais” a que a lei comine pena máxima não superior a um ano e os demais delitos de competência do juízo federal – como se compreender a determinação contida naqueles dispositivos legais de enviar o juiz (presidente do Juizado) as peças existentes ao Juízo comum, quando o acusado não for encontrado ou a complexidade ou circunstâncias do caso não aconselharem o procedimento sumaríssimo previsto para os Juizados Especiais?
Por outro lado, é altamente nocivo que um mesmo juízo trate de infrações menores, em meio às grandes infrações penais. Exatamente para que se evite tal situação é que “o novo sistema dos Juizados Especiais veio a distinguir, em dois aparelhamentos judiciários, o tratamento processual das infrações penais. Nesse sentido é que a Lei dos Juizados Especiais configura o que já se disse ser uma revolução judiciária. Praticamente se estabelece outro sistema judiciário-penal paralelo, fechado na própria lógica de microssistema, imune, o mais possível, à contaminação burocrática da atividade judiciária tradicional”.2
Vale insistir que a lei que instituiu os Juizados Especiais na Justiça Federal exigiu fossem eles instalados em todas as capitais dos Estados e no Distrito Federal (art. 19), apenas admitindo a instalação dos impropriamente chamados Juizados Adjuntos nas localidades cujo movimento forense não justificasse a existência de Juizado Especial, situação esta exclusiva em que deveria ser designada, pelo tribunal, a Vara onde o mesmo funcionaria (parágrafo único do art. 18).
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Deve-se atentar para o detalhe de que essa última disposição (a possibilidade de instalação de juizados adjuntos em vara já existente) não está inserida em parágrafo do art. 19 – onde se exige a instalação dos juizados especiais, no prazo de seis meses, nas capitais dos Estados e no Distrito Federal – mas do art. 18, não constituindo, via de conseqüência, exceção à regra contida no caput daquele artigo.
Desse modo, a decisão de não instalar Juizados Especiais ‘(órgãos jurisdicionais autônomos, independentes e separados dos juízos federais comuns, já existentes, dotados de estrutura própria) em todas as capitais dos Estados e no Distrito Federal, infelizmente, descumpre a Lei 10.25912001, ao mesmo tempo em que compromete sobremaneira o grande objetivo dos Juizados, que, segundo a eminente ministra Fátima Nancy Andrighy, foram concebidos como um meio de ampliar o acesso ao Poder Judiciário, possibilitando que o cidadão, lesado em direitos de menor complexidade e de reduzido valor econômico, não se desestimule na busca da proteção do Estado.
Conforme já alertava Demócrito Reinaldo Filho, a propósito dos juizados especiais estaduais: “É preciso todo o cuidado das autoridades judiciárias, pois, para que os juizados cíveis não venham a padecer dos mesmos defeitos dos demais órgãos da Justiça ordinária. Tudo vai depender de uma adequada estruturação. Ressalte-se que a necessidade não se subsume à simples extensão do procedimento às varas e juízos da Justiça comum. A estrutura deficiente desses órgãos jurisdicionais, corroída por vícios de toda ordem, comprometeria qualquer esforço da institucionalização de nova metodologia cartorária. Somente um Juizado com secretaria própria, devidamente equipada, poderá atingir esse fim.,,”3
Também Humberto Theodoro Júnior chamou a atenção para o detalhe: “A distribuição pura e simples dos encargos do Juizado Especial aos juízes e cartórios da Justiça comum já existentes será um expediente fácil para a Administração local, mas representará um malogro completo para aquilo que realmente constitui o espírito e a meta do grande projeto de democratização do Judiciário”.4
3 REINALDO, Demócrito – Juizados Especiais Cíveis, Saraiva, 2ª ed.
4 JÚNIOR, Humberto Theodoro – As Inovações no CPC. Forense, 6ª ed.
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De seu turno, a Comissão Nacional de Interpretação da Lei 9.099195, sob a coordenação da Escola Nacional da Magistratura, integrada por Sálvio de Figueiredo, Fontes de Alencar, Ruy Rosado, Weber Martins Rodrigues, Fátima Nancy, Sidney Beneti, Ada Pelegrini Grinover, Rogério Lauria Tucci e Luiz Flávio Gomes, já concluíra que a instalação dos Juizados Especiais pressupõe, entre outras coisas, organização de serviços próprios de secretaria e composição dos órgãos de conciliação e instrução, por meio de conciliadores e juízes leigos.
De fato, reconheça-se que o projeto demagógico de instalar juizados especiais federais autônomos, sem que o Poder Público tenha destinado recursos financeiros e humanos para tal empreitada, mostrou-se inviável, a não ser no caso de algumas regiões da Justiça Federal onde haviam varas criadas por lei e ainda não instaladas, com os respectivos cargos de juiz e serventuários a serem providos, ou em grandes capitais onde a quantidade de varas existentes permitiu que uma ou algumas delas fossem transformadas nos novos órgãos judiciais, sem afronta ao texto legal. Diante dessa situação, argumentei, sem sucesso, perante o TRF-l a Região, que antes deixar de cumprir o prazo de seis meses para a instalação dos juizados, previsto em norma programática, do que colocar em prática, de imediato, idéias que, embora engenhosas, não atendessem à finalidade e ao objetivo da nova ordem judiciária. O certo, a meu sentir, seria aguardar a criação de novas varas e cargos, que poderiam ser destinados aos Juizados Especiais Federais, sem prejuízo – diga-se de passagem – da implantação da política de interiorização da Justiça Federal, também sumamente importante.
Sem prejuízo do tudo que foi dito, o fato é que, bem ou mal, os Juizados Especiais Federais estão, agora, implantados, inclusive na primeira região da Justiça Federal. Resta-nos, portanto, torcer para que tudo dê certo, o que acredito que dará mais pelo denodo, pela esperança e pela disposição com que a nova Justiça vem sendo recebida pelos juízes federais e serventuários, do que propriamente pelo modelo adotado.
É importante salientar, inicialmente, que, nos termos do art. 1º da Lei 10.259/2001, aos Juizados Especiais Federais são aplicáveis os dispositivos da Lei 9.099195,
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3 – Sistema Recursal
que não conflitarem com o novo diploma legal. Portanto, em princípio, o sistema recursal é o mesmo já existente nos Juizados Especiais Estaduais. A grande novidade surgida foi a criação de um incidente de uniformização de jurisprudência, quando houver divergência de interpretação da lei federal entre Turmas Recursais de uma mesma Região da Justiça Federal ou entre Turmas de Regiões diversas, com a possibilidade de participação do Superior Tribunal de Justiça no julgamento de questões de direito material, no caso da orientação adotada pela “Turma de Uniformização” contrariar súmula ou jurisprudência daquela Corte superior (art. 14).
Quanto à competência para o julgamento dos recursos cabíveis das decisões proferidas pelos Juizados, a Constituição Federal admitiu que a lei a atribuísse a turmas constituídas por juízes de primeiro grau, as quais, segundo se infere do art. 41 caput da Lei 9.099195, integram os mesmos Juizados Especiais. Nesse sentido, o § 1° do art. 41 prevê o julgamento por uma turma composta de três juízes togados, em exercício no primeiro grau de jurisdição, reunidos na sede do Juizado.
o recurso cabível das sentenças proferidas no Juizado Especial Cível, portanto das decisões que extinguem o processo, com ou sem julgamento do mérito, excetuada a homologatória de conciliação ou do laudo arbitral, no sistema da Lei 9.099195, restou inominado. Não foi tratado como apelação, mas de recurso, simplesmente. São cabíveis, ainda, embargos de declaração, que poderão ser opostos tanto da sentença, quanto do acórdão proferido pelas turmas recursais, para esclarecimento de obscuridade, contradição ou omissão. No mais, a regra é da irrecorribilidade das decisões interlocutórias, por isso que, em princípio, não há que se falar em agravo de instrumento ou retido, sob pena de se macular os critérios de celeridade e simplicidade a que se propôs a nova Justiça.
No entanto, no que toca aos Juizados Especiais Federais, a lei pertinente abriu a possibilidade, antes imprevista, do juiz deferir, de ofício ou a requerimento das partes, medidas cautelares no curso do processo (incidentais), para evitar dano de difícil reparação (Lei 10.259, art. 4°). Muito embora a oralidade, a simplicidade, a informalidade, a economia processual e a celeridade do processo possivelmente sinalizem para a desnecessidade dessas medidas cautelares, já que a tutela jurisdicional ou a conciliação das partes em conflito virá em breve tempo, nós que militamos no foro sabemos que, havendo ou não necessidade,
fatalmente surgirão pedidos dessa natureza, o que obrigará o juiz a decidir. E, nesse caso, a lei dos Juizados Especiais Federais, no seu art. 5°, abriu a perspectiva de um novo recurso, deixando antever, pela própria formulação da frase, que se trata do agravo.
Com efeito, dispõe o art. 5° da Lei 10.25912001: Exceto nos casos do art. 4º somente será admitido recurso de sentença definitiva.
Ora, se não se trata de sentença definitiva (leia-se: decisão que, decidindo ou não o mérito da demanda, põe fim ao processo), evidentemente não transitada em julgado, a decisão que defere medidas cautelares no curso do processo (de conhecimento ou de execução) só pode ser considerada de natureza interlocut6ria, desafiando, portanto, o recurso de agravo, seja retido ou de instrumento. Isso, deveras, é um complicador que compromete a celeridade do processo no Juizado Especial, desvirtuando sua finalidade. Assim, os juízes que vierem a atuar nesses órgãos especiais devem ter a extrema prudência e cautela no deferimento de qualquer medida cautelar, pois, no intuito de evitar dano, poderá, com a sua decisão, impor ônus mais grave à parte, em decorrência da procrastinação da tutela acerca do direito material. De qualquer sorte – e menos mal – qualquer recurso contra decisão dos Juizados só deverá ser recebido no efeito meramente devolutivo, não obstante possa o juiz, em seu prudente arbítrio, dar-lhe também o efeito suspensivo, para evitar dano irreparável
De outra banda, como a competência dos Juizados Especiais Cíveis na Justiça Federal está vinculada ao valor da causa (até sessenta salários mínimos), é quase que certo que muitas impugnações sobrevirão, o que demandará decisões incidentais, em tese desafiadoras de agravo. No entanto, como a lei só admite recurso contra sentença, abrindo exceção apenas para a concessão de cautelares no curso do processo, cremos que a questão da incompetência do Juizado em razão do valor da causa só deverá ser decidida por meio daquele meio de impugnação, isto é, quando do seu julgamento.
No que tange aos Juizados Especiais Federais criminais, o recurso é sempre denominado
de apelação, seja da decisão que rejeita a denúncia ou a queixa, seja da sentença (de condenação ou absolvição), seja da que homologa a transação. Outras decisões, como, por exemplo, a que homologa a composição dos danos civis, são irrecorríveis. No entanto, alguns
autores do porte de Ada Pelegrini Grinover, Antônio Magalhães Gomes Filho, Antônio Scarance Fenandes e Luiz Flávio Gomes, entendem que o sistema dos Juizados Criminais não obsta a interposição de recurso em sentido estrito, se verificada alguma hipótese de cabimento prevista no CPP, como declaração de incompetência do juízo ou extinção da punibilidade.
Já das decisões das Turmas Recursais cabe apenas o recurso extraordinário para o Supremo Tribunal Federal, quando ocorrer as hipóteses previstas no art. 102, III, alíneas a, b e c, da Constituição Federal. Nenhum recurso, entretanto, é cabível para o Superior Tribunal de Justiça, porque, nos precisos termos do art. 105, III, alíneas a, b e c, compete àquela Corte julgar, em recurso especial, apenas as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Como as Turmas Recursais não são tribunais, decorre que de suas decisões não se oferece oportunidade para acesso à competência recursal do Superior Tribunal de Justiça.
Ademais, estando a competência do STJ firmada em sede constitucional, nenhuma lei infraconstitucional pode estendê-la, ainda que sob o pretexto de garantir a inteireza e a uniformidade de sua súmula ou jurisprudência dominante em questões de direito federal. De modo que os dispositivos da Lei 10.259, de 2001, que prevêem “embargos de divergência”, ou incidente de uniformização, ou recurso inominado – seja lá a denominação que se queira dar – para o STJ, “quando a orientação acolhida pela Turma de Uniformização, em questões de direito material, contrariar súmula ou jurisprudência dominante no Superior Tribunal de Justiça”, não compadecem com o texto constitucional, além de criar embaraços desnecessários ao processo nos Juizados Especiais, que, como já se viu, deve ser simplificado e célere para a brevidade da conclusão da causa.
Inconstitucional também deve ser considerada a parte do § 2° do art. 14 do mesmo diploma legal, que prevê que o Coordenador da Justiça Federal (um ministro do STJ integrante do Conselho da Justiça Federal) presidirá a Turma de Uniformização, integrada por juízes de Turmas Recursais. Em primeiro lugar, a Carta Política restringe o julgamento dos recursos interpostos contra as decisões dos Juizados Especiais às turmas de juízes de primeiro grau, não se podendo cogitar, portanto, da presença de juízes de segundo grau e, muito menos, de membros de tribunais superiores naqueles órgãos, ainda que em julgamentos de incidentes
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de uniformização de jurisprudência. Em segundo lugar, a função de Coordenador da Justiça Federal é meramente administrativa, sendo aberrante a sua participação em um órgão judicial.
Sendo o presidente do Juizado um juiz federal, parece não haver dúvida de que, em caso de impetração de um habeas corpus contra ato seu, a competência para processar e julgar o pedido será do Tribunal Regional Federal respectivo (CF, art. 108, I, d) e, não, da Turma Recursal, que só tem competência para julgar recurso. Se a autoridade coatora for, contudo, a Turma Recursal, a questão da competência para julgar o habeas corpus não se apresenta tão tranqüila, pelo fato de se tratar de um órgão colegiado, embora não sendo um tribunal. No entanto, a interpretação mais lógica só pode conduzir para a competência também do Tribunal Regional Federal, uma vez que aquele órgão de segunda instância do Juizado é composto de juízes federais.
No tocante ao mandado de segurança, se for ajuizado contra ato do Juizado, a competência também será do Tribunal Regional Federal, pela mesma razão de ser o presidente do Juizado um juiz federal (CF, art. 108, I, c) e a Turma Recursal só julgar recurso. Assim, também, se o mandado de segurança for impetrado contra ato da Turma Recursal.
Vale salientar que a competência do Superior Tribunal de Justiça, em tema de habeas corpus, está ligada à coação partida de tribunal sujeito à sua jurisdição, enquanto ao Supremo Tribunal Federal cabe apreciar os impetrados contra tribunais superiores. Por outro lado, ao STF compete julgar os mandados de segurança contra ato do Presidente da República, das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-Geral da República e contra seus próprios atos; e, ao STJ, os mandados de segurança contra atos de Ministro de Estado, dos Comandantes das Forças Armadas e os seus próprios.
5 – Conclusão
Por fim, diga-se que o sucesso dos Juizados Especiais Federais muito dependerá de uma nova mentalidade de todos os operadores do direito, mas particularmente dos juízes que neles tiverem exercício, pois, conforme adverte Kazuo Watanabe, “o dinamismo do magistrado é a própria alma do juizado”. De maneira que devem os juízes
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4 – Habeas Corpus e mandado de segurança
se compenetrar dessa nova missão, ficando cientes que integram uma nova e especial Justiça, que exigirá deles dedicação integral e uma mudança de mentalidade. Não servirão aos Juizados Especiais Federais aqueles juízes que cultivam a cultura da transferência de responsabilidade, que acham que não é culpa deles se a Justiça não funciona, que entendem que não se pode fazer nada se o Poder Público não dotar os órgãos judiciais de estrutura moderna e eficiente.
(*) Desembargador Federal do TRF-la Região, ex-Corregedor-Geral da Justiça Federal da Ia Região, fundador da Escola da Magistratura Federal da Ia Região e professor universitário.
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