MEDIDA PROVISÓRIA E O SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
Vera Carla Nelson de Oliveira Cruz
. PROCURADORA DO Município
ASSESSORA DA PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Negando vigência à ocorrência de Normas Constitucionais Inconstitucionais, vem predominando o entendimento o doutriário de que à interpretação da Carta Constitucional subsume-se a inicialidade de seu texto e a interação sistêmica de seus preceitos. A partir de tal premissa,. o estudo das medidas provisórias deve abranger a’ integralidade dos princípios informadores ao Sistema Tributário Nacional, sob pena de imputar-se a respectiva hermenêutica de parcial e irreal.
Sob a ótica do princípio da legalidade, questio¬na-se, preliminarmente, a harmonia deste em relação ao emprego de Medida Provisória para instituição e majoração de tributos.
Diverge a doutrina, sendo possível identificar-se três tendências. Para Pinto Ferreira, “A medida provi¬sória tem força de lei. Possui um significado equivalente à lei, porém não se identifica com a lei formal. Por isso mesmo não pode tal ser sucedâneo da lei formal, nos casos em que a Constituição determina que a esfera de disciplinamento seja atribuída à lei formal”. Em assim sendo, não a admite em matéria reservada à lei complementar, ou onde há vedação de delegação, em matéria penal e tributária.
Interpretando a Medida Provisória como um aperfeiçoamento legislativo do Decreto-lei, Sacha Calmon Navarro Coelho acolhe, como exceção ao princípio da ”legalidade , o cabimento desta, em seara tributária, em duas hipóteses: criação de imposto ex¬traordinário ‘de guerra e instituição de empréstimos compulsórios de emergência.
Já Hugo de Brito Machado defende que a Me¬dida Provisória pode tratar de toda e qualquer ma¬téria, inclusive admite instituição e aumento de tri¬butos, observadas as restrições especiais, como o quórum qualificado, em se tratando de matéria que reclame lei complementar.
O escopo do princípio da legalidade traduz, sobremaneira, como sustentava Pontes de Miranda, o povo se TRIBUTANDO A SI PRÓPRIO. Em as¬sim sendo, não é somente qualificação jurídica de
um fato social, mas encerra a consagração de uma seqüência de vitórias do povo contra o PRÍNCIPE. Envolve o próprio exercício da soberania popular – NO TRIBUTATION WITHOUT REPRESEN¬TATION.’
Eis porque já pacífico na doutrina Nacional a reserva legal da matéria tributária, seja em sentido formal – pois proveniente de decisão dos represen¬tantes do povo no Parlamento, seja em sentido ma¬terial – por tratar-se de regra geral, impessoal e abstrata, além do caráter de tipicidade, que, por si SÓ, determina a provisão à exaustão de todos os ele¬mentos que compõem a norma impositiva tributá¬ria.
Atentando-se para a natureza de reserva abso¬luta da lei formal, em matéria tributária, há de se sus¬citar a natureza jurídica das medidas provisórias para fins de verificação quanto à harmonia entre os dois. institutos.
A origem das medidas provisórias é a Constitui¬ção da Itália de 1947, a qual lhes deu o nome de PROVVEDIMENTI PROVVISORI, tendo esta bus¬cado inspiração na Lei no. 100, de 31.1.1926 (Lei Rocco), que restringiu os “decreti-legge” às hipóteses de necessidade e urgência e assim de fato são aplica¬das, inclusive porque a ocorrência de sucessivas rejei¬ções, em um sistema parlamentar, sinaliza impasse entre o Executivo e o Legislativo, ensejando ou a queda do Gabinete ou a dissolução da Câmara.
Também, na condição de forma rediviva do de, creto-lei, a Medida Provisória foi recepcionada pelo Direito Pátrio. Assim assinala o art. 62, da Constituição Federal: “Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas pro¬visórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em re¬cesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias”_
Sob tais preceitos, pode-se afirmar que a medi¬da provisória é, em um primeiro momento, manifes¬tação do Executivo, que edita a norma – face ª
situações de RELEVÂNCIA e URGÊNCIA, para, em segundo momento, sob um processo de convalidação, ser apreciada pelo Legislativo e adquirir o status de lei – até então goza de força de lei.
o Mesmo que abstraído, aprioristicamente, o conteúdo de URGÊNCIA; discerne-se antagonismo na compatibilização entre a reserva de lei formal, em matéria tributária, e a medida provisória, vez que o processo de convalidação desta, embora imperativo para sua eficácia, compreende fases autônomas A “força de lei” – característica da primeira fase somente com o decurso do prazo improrrogável de trinta dias, ou perde a eficácia, se legitimada a norma pelo Legislativo, assume a natureza de “lei” – vontade soberana da nação.
O entendimento diametralmente oposto, no sentido de identificar lei formal na medida provisória, só será logicamente admitido, caso se entenda que a norma do Executivo – com “força de lei” e a forma do Legislativo – “lei”, sejam sinônimas.
Analogamente, a inadequação da veiculação de matéria tributária através de medida provisória verifica-se em face da incompatibilidade do seu teor comum – URGÊNCIA com o princípio da não¬ surpresa do contribuinte, bifurcado na observância da anterioridade e irretroatividade impositiva.
Diversamente da preponderante doutrina, no sentido da dissonância entre medida provisória e premência de instituição e majoração de tributos por lei formal, exceto nas hipóteses J.~ caráter impositivo emergencial (arts. 148, I e 154, lI, da Constituição Federal), a jurisprudência vem adotando exegese bastante ampla do artigo 62 da Carta, ora acolhendo o argumento de que o Constituinte não restringiu as matérias – objeto da medida provisória, ora com fundamento no processo de convalidação, desde que respeitada a premissa da não-surpresa.
Em face da inauguração da medida provisória no Direito Nacional somente a partir do Texto Constitucional de 1988, é ainda muito precoce reputar-se qualquer entendimento como pacífico, ainda que, sob o alicerce de validade da Constituição anterior, tenha prevalecido como apto o decreto-lei para instrumentalização do Poder Tributante Estatal.
